Программирование и виды государственных программ национальной экономики
Достижением определенной цели плана является программа. Если цель охватывает экономику в целом, такую программу называют планом. План в национальной экономике не может существовать без программы его реализации, программа не может быть составлена без процесса прогнозирования необходимых показателей.
Инструментом реализации экономической политики должна быть система прогнозирования и программирования, которое содержит прогнозы и программы.
Программирование – это процесс ориентации экономики со стороны органов государственного управления путем регулярного и комплексного влияния на ее структуру в соответствии с поставленной целью социально-экономического развития на определенный период времени.
Основу государственного программирования составляют разработка и выполнение национальных программ экономического и социального развития. Эти программы существуют как взаимодополняющие.
Основная задача программирования – поддержка экономического равновесия, влияние на качественные изменения экономики и стимулирования ее развития.
Экономическая программа – это система взаимосвязанных и согласованных мероприятий, план действий, направленные на достижение единой цели, решения одной проблемы.
Программирование выступает как неадминистративный метод организации экономики, поскольку не управляет субъектами, а только ориентирует их в поведении и обеспечивает самостоятельность.
Программирование может быть успешным при централизованном подходе к разработке, управлению и реализации народнохозяйственных программ.
Цель государственного программирования – достижение приемлемого для государства варианта развития национальной экономики.
Суть программирования заключается в анализе состояния национальной экономики, выявлении проблем, которые не могут быть решины рыночным механизмом, разработке и реализации отдельных экономических программ.
В состав государственных программ входит несколько видов. На рис. 1 можно увидеть, как распределяются программы по содержанию, объемом и объектом программирования и взаимосвязь между ними:
1 — показывает, что результатом государственного программирования является государственная программа;
2 — государственные программы существуют двух видов – комплексные целевые народнохозяйственные программы и специальные программы развития.
3 — связь является односторонней, потому что при разработке специальных программ принимают во внимание уже существующие государственные программы.
4 — специальные программы разделяются на программы развития отдельных отраслей, секторов, территорий страны.
Рис. 1 — Программирование и виды государственных программ
Особенностью программирования является отделение функций разработки программ от функций их реализации. Выполнение функций находится в руках разных субъектов ведения хозяйства. Программа рассматривается как руководство, ориентир, который может корректироваться во времени. Это не касается государственных целевых комплексных программ.
По характеру действия программы разделяются на:
• специальные программы развития отдельных отраслей, секторов или районов (Государственная программа развития угольной промышленности Украины, Государственная национальная программа «Образование, Украина XXI ст.);
• программы, которые касаются общенациональных проблем (Государственная программа занятости населения, Государственная программа защиты населения);
• программы деятельности государственных экономических органов (Государственная програма приватизации, Программа действий Правительства);
• программы достижения экономического равновесия — программы стабилизации (Программа чрезвычайных мероприятий стабилизации экономики Украины и виходу ее из кризисного состояния);
• финансовые программы (Программа борьбы с инфляцией);
• региональные программы, которые предусматривают освоение новых районов, природних богатств, преобразование экономики уже сформированных районов (Программа развития Карпатского региона).
По уровню проблем различают такие программы:
• широкомасштабные комплексные программы (Комплексная программа НТП в национальной экономике, программа решения важнейших социальних потребностей);
• программы социально-экономического развития (жилищная программа);
• узкие научно-технические программы.
Существуют отличия в формах реализации программ в зависимости от масштаба и сферы действия программ, степени привлечения государственного и частного секторов, характера экономических и административно-правовых связей.
Основными элементами экономических программ Украины является перестройка отношений собственности, создания эффективных стимулов к труду, структурная перестройка народного хозяйства, аграрная реформа и создание эффективного продовольственного комплекса с целью обеспечения продовольственной безопасности, внешнеэкономическая деятельность, социальная политика и др.
Недостатком практики государственного программирования в Украине является избыточное количество программ при недостаточности их финансирования.
Программирование имеет некоторые особенности в сравнении с другими формами и видами влияния на экономику:
• является способом вмешательства государства в экономику (но не ликвидирует стихийность рыночных преобразований, а корректирует этот процесс);
• выступает элементом рыночной организации экономики (государство ориентирует агентов рынка в поведении и обеспечивает их самостоятельность);
• в основе программирования лежит структурное динамическое регулирование;
• программирование как форма влияния на экономику является системным и комплексным явлением.
Целевые комплексные программы предусматривают решение сложных проблем, которые базируются на взаимодействии многих организационно разрозненных исполнителей. В одних случаях программы служат основой разработки планов экономического и социального развития страны, в других средствами реализации заданий, предусмотренных планами. Программа – неотъемлемая часть планов.
Целевая комплексная программа – это директивный, адресный, плановый документ, в котором предусмотрен комплекс экономических, технико-производственных, организационных, научно-исследовательских и других мероприятий, ресурсы, сроки и исполнители, объединенные целью решения глобальной народнохозяйственной проблемы.
В реализации таких программ принимают участие несколько отраслей, регионов, научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций. Координаторами комплексных целевых программ выступают органы государственной власти.
По структуре целевая комплексная программа имеет такие элементы:
• целевой, где выяснены основная цель и подцельные программы, последовательность их реализации;
• структурный, где определены набор и контуры объектов национальной экономики и их элементов, которые объединены по признаку целевого назначения;
• ресурсный, который характеризует объем и структуру распределения ресурсов, нужных для выполнения программы;
• организационный, в котором за всеми элементами программы предусмотрены ответственные исполнители, источники и сроки выделения ресурсов, а также сроки внедрения мероприятий.
По содержанию эти программы делятся на:
— социально-экономические – направленные на повышение благосостояния населения, улучшения условий труда и отдыха;
— производственные – направленные на увеличение объемов производства, развитие производств, повышения конкурентоспособности продукции;
— научно-технические – направленные на развитие научных исследований, внедрения в производство новых видов техники и технологий;
— экологические – направленные на осуществление природоохранных проектов;
— региональные – направленные на формирование территориально-производственных комплексов, усовершенствования ведения хозяйства в регионах;
— институциональные – ориентированные на совершенствование управления хозяйственными системами.
Примером целевой комплексной программы в Украине является программа «Украина-2010», а примером специальных программ развития – Национальная программа развития топливно-энергетического комплекса, Государственная программа занятости населения и др.
К показателям целевых комплексных программ принадлежат: производство важнейших видов продукции; государственные заказы на производство и снабжение продукции для потребностей выполнения программ; перечень важнейших объектов государственного строительства; расходы из государственного бюджета на реализацию целевых программ и др.
Для реализации целевых комплексных программ могут быть привлечены средства государственного бюджета, собственные средства предприятий и др. Механизм формирования и реализации средств для финансирования целевых комплексных программ находится на особом контроле.
Для разработки и обоснования целевых комплексных программ целесообразно использовать такие методы, как: экономический и структурный анализ, балансовые методы, обоснования уровня развития производства и основных показателей по факторам влияния.
Недостатки и позитивные факторы комплексных целевых и специальных программ приведены на рис. 2.
Рис. 2. Позитивные и негативные черты целевых комплексных программ
Позитивные черты могут превращаться в негативных под воздействием внешних факторов. Когда программа разрабатывается с учетом всех правил, то отображает позитивные черты, а когда при ее составлении существуют расхождения, то они трансформируются в отрицательные черты. Как например с финансированием, оно должно происходить за счет бюджета, но в связи с отсутствием средств государство должно искать другие источники финансирования. Это является тормозящим фактором, ведь время, которое идет на поиск средств, могло бы быть использовано на разработку и реализацию программы.
Перейдем к анализу специальных программ (рис. 3). Специальные программы при их разработке сталкиваются с тем же механизмом «трансформации» отрицательных черт в позитивные и наоборот, что и комплексные целевые программы. Но некоторые расхождения существует. К отрицательным чертам отнесено то, что при разработке специальной отраслевой или региональной программы развития не берутся к вниманию уровень развития и состояние отраслей, которые пересекаются с отраслью объекта программирования. Главной из отрицательных черт является необязательность выполнения субъектами ведения хозяйства и государственными органами управления специальных программ.
Рис. 3 — Позитивные и негативные черты специальных программ развития
Для успешной государственной деятельности в решении глобально государственных, региональных и отраслевых проблем недостаточно составление одной программы, ведь она может иметь недостатки. Только комплексный подход и интеграция программ разных уровней даст позитивный результат. Государство не может ограничиваться программами на короткий период. Без виденья перспектив невозможно осуществлять никакой деятельности. Государство, отрасли и регионы разрабатывают средне- и долгосрочные прогнозы как составные системы развития соответствующих объектов программирования.