Проверки Счетной палаты: бюджетные кредиты и субсидии Минсельхоза
Счетная палата Российской Федерации опубликовала первый в 2016 году бюллетень. Краткое содержание материалов размещено на сайте ведомства. Мы публикуем основные выдержки, касающиеся бюджетной сферы и государственной экономики.
Предоставляя регионам субсидии на реализацию мероприятий по господдержке сельского хозяйства, Минсельхоз не учитывал их потребности
В отчете аудитора Бато-Жаргала Жамбалнимбуева представлены результаты контрольного мероприятия «Проверка эффективности предоставления Министерством сельского хозяйства Российской Федерации средств федерального бюджета на реализацию первоочередных мероприятий по государственной поддержке сельского хозяйства в 2015 году».
В отчете отмечается, что в рамках Антикризисного плана на господдержку сельского хозяйства из дополнительно предусмотренных средств федерального бюджета в сумме до 50 млрд. руб. на смягчение конъюнктурных и природно-климатических рисков, сохранение темпов кредитования агропромышленного комплекса по состоянию на 1 ноября 2015 года распределено 42,05 млрд. руб., или 84,1%.
При этом, несмотря на дополнительно выделенные средства федерального бюджета, Минсельхозом не была осуществлена корректировка Госпрограммы развития сельского хозяйства в части увеличения ресурсного обеспечения и изменения количественных значений целевых показателей. Также дополнительное увеличение бюджетных ассигнований (от 2,5 до 24,3 раза) не повлекло изменений значений показателей результативности использования субсидий в заключенных с регионами соглашениях.
Кроме того, при заключении соглашений о предоставлении субсидии бюджетам субъектов, Минсельхоз не учитывал их региональные потребности. Так, бюджету Владимирской области на мероприятия по раскорчевке выбывших из эксплуатации старых садов и рекультивации раскорчеванных площадей Минсельхоз выделил субсидию в сумме 1,06 млн. руб. При этом регион в этих деньгах не нуждался и, начиная с июня, направлял в Минсельхоз уведомления об отказе от лимитов 2015 г.
Отечественным производителям молочной продукции пока не удается компенсировать выпавшие объемы импорта
В отчете аудитора Бато-Жаргала Жамбалнимбуева представлены результаты экспертно-аналитического мероприятия «Анализ и оценка эффективности мер государственной поддержки, направленных на содействие импортозамещению в агропромышленном и рыбохозяйственном комплексах в 2014 году и истекшем периоде 2015 года».
В отчете отмечается, что в 2014 году уровень самообеспеченности продуктами, определенный Доктриной продовольственной безопасности, был достигнут по достаточно широкой номенклатуре сельхозпродукции: зерно, масло растительное и сахар. Уровень обеспеченности мясом и мясопродуктами составил 81,5% при пороговом значении, определенном Доктриной, — 85%.
Что касается объемов собственного производства рыбы и рыбопродуктов, то, как показал проведенный анализ, их было бы достаточно для удовлетворения внутреннего спроса, в том числе по нормам рационального потребления, если бы не высокая доля экспорта. За 2014 год экспорт водных биоресурсов составил 1,7 млн. тонн или 40%, за 9 месяцев 2015 года — 1,4 млн. тонн, что на 6,9% больше аналогичного периода 2014 г.
Наиболее сложная ситуация отмечается в сфере производства молока и молочных продуктов. Отечественным производителям молочной продукции пока не удается не только компенсировать выпавшие объемы импорта, но и восстановить объем производства молока на уровне 2012 года (31,8 млн. т). Уровень самообеспеченности молоком за счет собственного производства в 2014 году составил 78,6% при пороговом значении, определенном Доктриной, — 90%. Даже в случае реализации в полном объеме 166 инвестиционных проектов и 3 проектов в рамках механизма проектного финансирования в 2015-2018 гг. удастся заместить только 7,8% от объема импорта.
В 2014 году 26 регионов России нарушили условия предоставления бюджетных кредитов
В отчете аудитора Юрия Росляка представлены результаты контрольного мероприятия «Проверка соблюдения условий и порядка формирования государственного долга субъектами Российской Федерации (совместно с Контрольно-счетной палатой Астраханской области и Контрольно-счетной палатой Брянской области)».
В отчете отмечается, что долговые обязательства регионов на 1 ноября 2015 г. составили 2,21 трлн. руб. При этом внутренний государственный долг регионов составил 2,18 трлн. руб., увеличившись с начала 2015 года на 6% (за 2014 г. рост составил 20%). В структуре внутреннего государственного долга регионов наибольшие доли составляют бюджетные кредиты – 39%, коммерческие кредиты – 35%, государственные ценные бумаги субъекта – 20%.
По состоянию на 1 ноября 2015 г. бюджет Астраханской области имеет бюджетные кредиты в сумме на 11 млрд. руб. (рост за 2015 г. составил 41%), коммерческие кредиты в сумме на 23,9 млрд. руб. (рост — 42%). Бюджет Брянской области имеет бюджетные кредиты в сумме на 4,8 млрд. руб. (рост — 84%), коммерческие кредиты в сумме на 6,8 млрд. руб. (снижение — 22%). По итогам 2015 г. дефицит бюджета Астраханской области ожидается в размере 5,38 млрд. руб., Брянской области — в размере 2,16 млрд. рублей. Основные причины образования дефицита — увеличение расходов; уменьшение поступлений по налогу на прибыль организаций и сокращение поступлений по акцизам на нефтепродукты; применение региональных налоговых льгот по налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций и транспортному налогу; функционирование КГН.
В отчете также отмечается, что за нарушения условий предоставления бюджетных кредитов в 2014 г. Счетная палата в 2015 г. направила в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения в отношении Астраханской и Брянской областей. Всего условия предоставления бюджетных кредитов в 2014 г. были нарушены 26 регионами России.
Счетная палата оценила эффективность государственных программ
Государственные программы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. Об этом заявила председатель Счетной палаты РФ Татьяна Голикова на совместном заседании Президиума и Совета КСО при Счетной палате, на котором она выступила с докладом на тему: «Аудит государственных программ Российской Федерации».
«У нас имеются основания констатировать, что пока не удалось установить четкую взаимосвязь между бюджетными ассигнованиями и результатами, которые получаются за эти бюджетные ассигнования, а также изжить практику планирования расходов от достигнутого», — констатирует Голикова. По ее мнению, произошло простое превращение «ведомственных» бюджетов в формат государственных программ.
Проекты программ, которые проанализировала Счетная палата, к сожалению, не соответствуют тем приоритетам и задачам, которые перед страной стоят. Например, по линии Минпромторга России насчитывается два десятка плановых документов по импортозамещению, содержащих 2300 различных позиций. По факту работа выполняется по 462 позициям. Оценивается данный план по импортозамещению в 2,5 трлн рублей.
Из них 1 трлн 900 млрд рублей – средства предприятий и коммерческие заимствования, 600 млрд рублей – средства бюджета. При этом данные средства не распределены по годам.
«Очевидно, что 600 млрд. – это достаточно большой объем финансовых ресурсов при тех финансовых ограничениях, которые мы имеем уже в утвержденном бюджете, и которые возможно будем иметь в скорректированном бюджете, если цена на нефть будет оставаться на том же критическом уровне, на котором она находится сейчас» — считает Голикова.
Также аудиторы отмечают в программах отсутствие системности. Цели многих госпрограмм неконкретны, содержат нечеткие формулировки и недостаточно согласованы с задачами госпрограмм. Типичны ситуации, когда достижение цели не обеспечивается ни одной из задач или задача не направлена на достижение ни одной из целей.
Предполагалось, что госпрограммы будут иметь межотраслевой и междисциплинарный подход, но, к сожалению, пока госпрограммы – это узковедомственные документы и в первую очередь туда включается финансирование мероприятий, которые связаны с функционированием того министерства, которое эту программу разрабатывает. Не важно, что в эту программу попадают учреждения, которые подведомственны другому министерству. В любом случае приоритет отдается своим. И это наблюдается практически повсеместно.
Есть еще один существенный момент, по которому Счетная палата РФ спорит со структурами Правительства, касается количественных и качественных измерителях госпрограмм. Правительство не смогло к 1 октября 2015 года представить проекты Госпрограмм, но оно представило паспорта программ и мероприятия с финансовой оценкой и некими натуральными показателями. Так вот, в 2016 году исполнение госпрограмм будет осуществляться по 1962 показателям. По сравнению с 2014 годом – больше на 258 показателей. В 2014 году было предусмотрено 1704 показателей госпрограмм. При этом по фактическим данным исполнено 979 показателей, или 57,4%. Кассовое исполнение расходов составило 99,1%. Понятно, невозможно отследить такое количество показателей, потому что данные Росстата такое количество не охватывают. Отраслевая статистика тоже страдает определенными проблемами. В связи с этим Счетная палата РФ выступает за резкое сокращение количества показателей и настаивает на том, чтобы оставить только те показатели, по которым есть официальная статистка и они должны именно характеризовать деятельность соответствующей отрасли. Но, к сожалению, пока министерства с трудом идут на это. В результате программы страдают перенасыщенностью мероприятиями подпрограмм и никто не может до конца эффективно провести работу по структурированию программ. Как правило, в этих программах указываются легкодостижимые показатели, по которым легко отчитываться.
Отчетный доклад по реализации госпрограмм представляет Минэкономразвития России. Так вот, если ориентироваться на отчет Минэкономразвития России по исполнению госпрограмм за 2014 год, то ситуация в целом благоприятная. По открытой части Минэкономразвития России оценивало 32-госпрограммы. При этом по 5 программа отмечена «высокая эффективность реализации» (свыше 97,5%); «эффективность реализации выше среднего уровня» (от 92,5% до 97,5%) – по 13 госпрограммам; «эффективность реализации ниже среднего уровня» (от 90% до 92,5%) – по 6 госпрограммам; «удовлетворительная эффективность реализации» (ниже 90%) – по 6 госпрограммам; «низкое качество отчетов» – 2 госпрограммы. При этом рассчитывались эти показатели очень любопытно, на основе среднего арифметического значения 3 показателей — степень достижения целевых показателей; реализация контрольных событий и уровень кассового исполнения расходов. При этом порядок такой оценки не утвержден.
Например, анализ эффективности реализации госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» показал, что для фиктивного завышения результатов могут быть применены самые простые методы, методы элементарной математики. Что имеется в виду? Фактическое значение показателя «доля устраненных нарушений в общем числе выявленных нарушений антимонопольного законодательства» в 2012 году составило 83,4%, в 2013 году – 83% (при запланированном уровне 85%). Данные цифры свидетельствуют о реальном ухудшении ситуации. Что сделало Минэкономразвития России. В силу особенностей использованной методики оценки эффективности реализации госпрограммы, показатель 2013 года (83%) был поделен на показатель 2012 года (83,4%). В результате оценка эффективности по данному показателю составила 0,99, то есть эффективность оценивается как «высокая».
«Такой подход невозможно не критиковать, но показателей слишком много, и оценить каждый показатель физически невозможно, — отмечает Голикова. — Поэтому Счетная палата, основываясь на собственных методических разработках, провела и получила самостоятельно экспертные оценки эффективности 32-х госпрограмм». По ее словам в итоге получилось, что 12 госпрограмм оценить невозможно, так как фактических показателей нет, «низкий уровень эффективности» присвоен 17 госпрограммам и только 3 госпрограммы имеют «средний уровень эффективности». Аудиторы оценивали эти программы по множеству показателей, в том числе по объему дебиторской задолженности, по введенным в эксплуатацию объектам, по доведению до конечных получателей. «Когда мы эти данные представили, к реальности они оказались приближены больше, что данные Минэкономразвития, — констатировала председатель Счетной палаты РФ. — Причем коллеги объективно это признали».